Istorija Evropske Unije
OSNOVNI POJMOVI I RAZVOJ PROCESA EVROPSKE INTEGRACIJE DO ŠEZDESETIH GODINA
Literatura korištena u pripremi predavanja:
- Helen Wallace, William Wallace, Policy-Making in the European Union, Oxford University Press, fourth edition, 2000.
- Desmon Dinan, Europe Recast, History of European Integration, Palgrave Macmillan, 2004.
- Desmon Dinan, Ever Closer Union, Lynne Reinner Publishers, second edition, 2003.
- Neil Nugent, The Government and Politics of the European Union, Macmillan Press, third edition, 1999.
- Elizabeth Bomberg, Alexander Stubb, The European Union: How Does it Work, Oxford University Press, 2003.
I. OSNOVNI POJMOVI PROCESA EVROPSKE INTEGRACIJE
Ono što je jedinstveno i što izdvaja model koji nudi Evropska unija (EU) - i po čemu se razlikuje od tipičnih međunarodnih organizacija (koje su prevashodno forumi za pregovaranje, čije organe čine predstavnici država članica, a odluke su neobavezujuće, najčešće preporuke) - jeste nadnacionalnost, tačnije nadnacionalna obilježja koja opredjeljuju funkcionisanje Unije.
Pojam nadnacionalno (supranational) i njegovi sinonimi supranacionalno i naddržavno, u svom najosnovnijem značenju obilježava prostor preko, iznad i izvan države. Najčešće se u svakodnevnom jeziku za njega vezuje značenje vlasti koja je iznad vlasti nacionalne države. Pojam nadnacionalno se koristi kako bi se opisala vlast koja prevazilazi nacionalne granice, nacionalnu vlast i interese. Nadnacionalna organizacija ima više zakonodavnih ovlašćenja u odnosu prema državama članicama, nego što je to slučaj kod tipičnih međunarodnih organizacija. Ona je u stanju da svoje pravo učini direktno primjenjivim za državljane država članica, bez potrebe da u tom procesu dalje učestvuju države članice.
Nije jednostavno definisati šta je to nadnacionalnost, posebno zato što ovaj pojam nema sadržaj sam po sebi, već njegovu sadržinu čini i dopunjuje upravo primjer koji pruža djelovanje Evropske unije. Ovdje je riječ o, za tipične međunarodne organizacije, neuobičajenom sistemu institucija, zasnovanim na međunarodnim ugovorima i formiranim u oblastima koje prevazilaze okvire nacionalne države. Osnovna odrednica pojma nadnacionalno jeste da je to pravni koncept, i da se kao takav, prije svega odnosi na pitanja suprematije i direktne primjenjivosti, koja je u slučaju nadnacionalnosti uvijek na strani organizacije, zajednice ili tijela, a ne nacionalne države/država. U odnosu na pitanje definisanja nadnacionalnosti mnogo je više pažnje posvećeno utvrđivanju odnosa ovog pojma s državom, nego s nacijom.
Termin nadnacionalna je prvi put upotrijebljen u Ugovoru o osnivanju Evropske zajednice za ugalj i čelik, i za sada je to jedini osnivački akt neke međunarodne organizacije koji definiše nadležnost nekih od svojih organa kao nadnacionalnu – ovaj ugovor kao nadnacionalnu definiše Visoku vlast (član 9 Ugovora o ECSC), a ova odrednica se gubi usvajanjem Sporazuma o spajanju organa Evropskih zajednica (1964. godine).
Ono što je u stvari nadnacionalno, a što nam pokazuje i ovaj primjer, jesu nadležnosti i ovlašćenja organa organizacije. Nadnacionalna ovlašćenja organa međunarodne organizacije dopuštaju da ona donosi obavezujuće odluke ne samo za države članice, već i za njihova pravna i fizička lica, čime se u izvjesnom smislu krnje suverena prava tih država. Pojava nadnacionalne nadležnosti međunarodnih organizacija izaziva niz pravnih problema. Kao prvi, javlja se problem razgraničenja nadnacionalnih ovlašćenja organizacija od suverenih ovlašćenja država, onoga što država zadržava kao isključivo svoju nadležnost. Drugi nivo problema javlja se kod pitanja međusobnog odnosa organa nadnacionalnih organizacija, a posebno kod definisanja obima ovlašćenja pojedinih organa. Upravo na ova pitanja, od svog osnivanja do danas, pokušava da odgovori Evropska unija.
Prenošenja nadležnosti, u slučaju organizacija s nadnacionalnim elementima, s država na organe organizacije, ograničenog su obima. Ta ograničenost može biti kako horizontalna tako i vertikalna. Horizontalno ograničenje se ogleda u činjenici da je ovaj prenos nadležnosti karakterističan za države koje se grupišu isključivo na regionalnoj osnovi, i to prije svega u razvijenim regionima svijeta: Evropi i do neke mjere u Sjevernoj Americi (primjer je NAFTA – Zona slobodne trgovine Sjeverne Amerike). S druge strane, vertikalno ograničenje zapravo znači da je prenos ovlašćenja na organe organizacije moguć i dopušten samo do onog nivoa do kog države izričito prihvataju ovakvo prenošenje nadležnosti.
Međunarodnim organizacijama s obilježjima nadnacionalnosti mogu biti smatrane organizacije koje posjeduju nezavisne organe u određenoj oblasti djelovanja i donose obavezujuće odluke ne samo za države članice, već i za njihova pravna i fizička lica. Tako definisane, organizacije ovoga tipa zapravo postoje samo u Evropi i nastaju u poslijeratnom periodu njenog razvoja. Njihova pojava je uslovljena određenim ekonomskim, socijalnim i političkim razlozima, a nastale su kao načini rješavanja problema vezanih za brži ekonomski i politički razvoj.
Koje probleme zapravo otvara nadnacionalnost? Na prvi pogled, čini se idealna situacija: države u doba globalizacije shvataju da postoje stvari koje je mnogo lakše, efikasnije i jevtinije riješiti na nadnacionalnom nivou. Ipak, problemi postoje, prije svega u tome da se odredi nivo i obim nadležnosti, odnosno u kojim oblastima će država te nadležnosti prenijeti na međunarodnu organizaciju, u ovom slučaju na EU. To je zapravo priča o evropskim integracijama - jedan dio nadležnosti se prenosi na samom startu procesa integracije, a sve dalje je borba države i organa nadnacionalne organizacije (Evropskih zajednica, kasnije EU) za dalje širenje ili zadržavanje nadležnosti.
Druga vrsta problema jeste kako odrediti obim nadležnosti svakog od organa, kao i pitanje na koji način urediti međusobni odnos organa, tzv. “ravnotežu snaga’’ (balance of power). Ova ravnoteža je bitna, jer organi u EU imaju obilježja različitih vrsta vlasti ili upravljanja. S jedne strane nalazi se Evropski savjet i Savjet ministara - apsolutno obilježje najvišeg političkog uticaja članica, gdje države preko svojih predstavnika imaju ključnu ulogu; s druge strane se nalazi Komisija, koju čine lica koja su izabrana u ličnom svojstvu i nijesu predstavnici države, već neka vrsta međunarodnih službenika i nezavisnih ličnosti; i s treće strane imate Evropski parlament - velika potreba za rješenjem problema demokratskog deficita uobličila je organ koji zapravo biraju građani država članica EU. U odnosima ova tri organa mora se uspostaviti ravnoteža.
Drugi ključni pojam jeste pojam integracije. On je nužno povezan s postojanjem nadnacionalnih struktura i zapravo podrazumijeva dogovor država članica da u određenom momentu izvrše prenos značajnih ovlašćenja upravo na te nadnacionalne strukture. Integracija je obilježje prvog stuba EU i ona se ostvaruje kroz tri Zajednice: Zajednicu za ugalj i čelik, Evropsku zajednicu (nekada Evropsku ekonomsku zajednicu) i Evropsku zajednicu za atomsku energiju (Euroatom). Ključna karakteristika ove integracije je da se odluke donose u saradnji tri komunitarna organa, kroz model koji se naziva “komunitarni metod odlučivanja’’. U takvom modelu vrlo značajno mjesto ima Sud pravde, za koji mnogi misle da je najznačajnije obilježje nadnacionalnosti, jer je to poseban sud koji može da kontroliše legalnost donijetih odluka i da interveniše u ime fizičkih i pravnih lica - a to su nadležnosti koje drugi međunarodni sudovi nemaju.
Koje su to oblasti u kojima se ostvaruje integracija? Prva i najvažnija oblast, jedan od osnovnih ciljeva procesa evropske integracije, jeste ekonomska i monetarna unija; druga, isto tako važna, jeste trgovinska politika, zatim politika konkurencije (standardi za konkurentnost na jedinstvenom tržištu), spoljno-trgovinski odnosi, transport, životna sredina i regonalne politike. Tu se, svakako, nalazi i poljoprivreda i socijalna politika, kao veoma specifične oblasti evropske integracije. Poljoprivredna politika počiva na subvencijama za poljoprivredne proizvođače, koje ublažavaju razliku između cijena poljoprivrednih proizvoda na svjetskom tržištu i tržištu EU. Ovo je veoma protekcionistička politika, koja je pod čestim udarima svjetske trgovinske politike, i zbog toga u stalnom procesu reformi. U slučaju socijalne politike, ona nije jedinstvena za sve države članice, ali svaka država mora da usklađuje svoju nacionalnu politiku s politikom EU i sa standardima koje usvaja Unija. Zapravo, ova dva primjera pokazuju da i u okviru oblasti integracije postoje razlike u stepenu nadležnosti organa Unije i načina uređivanja različitih politika EU.
Drugi i treći stub su tzv.’’stubovi saradnje’’. Drugi stub čini zajednička spoljna i bezbjednosna politika, a treći je stub policijske i pravosudne saradnje u krivičnim stvarima. Ovdje je djelovanje Unije i njenih organa ograničeno u najvećoj mogućoj mjeri – podsjeća na tipične međunarodne organizacije. Odluke koje se donose u stubovima saradnje usvaja Savjet ministara, rijetko na inicijativu Komisije i uz savjetodavnu ulogu Evropskog parlamenta: one su najčešće neobavezujuće, ukoliko ih članica izričito ne prihvati. I pored ovakvog stanja u dva stuba saradnje, ovo su oblasti koje bismo mogli nazvati “kandidatima” za prelazak na integraciju – dakle, buduće oblasti koje mogu postati predmet integracije.
Integracija nije odluka koja se donosi dekretom, već je to proces. Proces evropske integracije je značajno utemeljen u ekonomiji, jer je EU kakvu danas poznajemo upravo prošla taj put od osnova procesa integrisanja do najvećeg mogućeg stepena ekonomske integracije država, a to je kreiranje ekonomske i monetarne unije. Integracija kao proces prolazi kroz određene faze. Prvi korak integracije započinje kreiranjem zone slobodne trgovine između država članica, druga faza je carinska unija, zatim zajedničko ili jedinstveno tržište u EU, i faza u kojoj se danas nalazi EU – ekonomska i monetarna unija. Prema ovom modelu, Uniji je ostala još samo jedna stepenica u kreiranju potpune političke i ekonomske zajednice, a to je politička unija. Tada bismo govorili o super-državi, Sjedinjenim evropskim državama i o ispunjenju sna eurofederalista o federaciji u Evropi po uzoru na SAD.
Zajedničko tržište je zapravo prvi i osnovni cilj koji se pominje u osnivačkim ugovorima sve tri Zajednice, što znači da je osnovni zadatak povezivanja država i formiranja Zajednica stvaranje jedinstvenog tržišta - najprije u oblasti uglja i čelika, a zatim i svih ostalih roba. Evropska unija, odnosno Evropske zajednice su dostigle ostvarenje ovog cilja 1992. godine, kada je ustanovljeno jedinstveno tržište država članica EU, što podrazumijeva ostvarenje potpune slobode kretanja radne snage, roba, usluga i kapitala - čuvene “osnovne slobode”. Međutim, jedinstveno tržište nije moguće ostvariti bez dodatnih elemenata. Da bi se ostvarile ove četiri slobode, bilo je potrebno stvaranje određenih politika, koje su neophodne da bi mogli da se kreću kapital (trgovinska i fiskalna politika) i radna snaga (utvrđivanje standarda, definisanje oblika diploma, priznavanje diploma, priznavanje nacionalnog statusa u državi u kojoj želite da se zaposlite) itd.
Jedinstveno tržište je mnogo više od jednostavnog postojanja četiri slobode. Ono, kao što smo vidjeli, podrazumijeva posebne politike za ostvarenje ovih sloboda, strukturu koja omogućava da čitavo tržište funkcioniše na današnji način. Evropskoj zajednici je trebalo četrdeset godina (1951-1992) da integriše svoje članice i objedini njihovo djelovanje u jedinstveno tržište. Što se ekonomske i monetarne unije tiče, ova najviša faza ekonomske integracije je i sama prošla kroz tri faze i konačno je postignuta 2002. godine (tada počinju da se koriste euro novčanice i euro kovanice), kada se stvara Euroland ili zemlje koje ulaze u sistem monetarne unije. Za uključivanje države u Euroland moraju se ispuniti posebni kriterijumi, tzv. “kriterijumi konvergencije’’ ili kriterijumi iz Mastrihta, koji podrazumijevaju uravnotežen budžet, uravnoteženu inflaciju, kamatne stope itd. Danas ne postoje drugi primjeri takvog nivoa integracije kao što je to EU, ali se mnogi kreću u tom pravcu (primjer su NAFTA, Mercosur, Afrička unija i sl.).
Zajedničko tržište je zapravo prvi i osnovni cilj koji se pominje u osnivačkim ugovorima sve tri Zajednice, što znači da je osnovni zadatak povezivanja država i formiranja Zajednica stvaranje jedinstvenog tržišta - najprije u oblasti uglja i čelika, a zatim i svih ostalih roba. Evropska unija, odnosno Evropske zajednice su dostigle ostvarenje ovog cilja 1992. godine, kada je ustanovljeno jedinstveno tržište država članica EU, što podrazumijeva ostvarenje potpune slobode kretanja radne snage, roba, usluga i kapitala - čuvene “osnovne slobode”. Međutim, jedinstveno tržište nije moguće ostvariti bez dodatnih elemenata. Da bi se ostvarile ove četiri slobode, bilo je potrebno stvaranje određenih politika, koje su neophodne da bi mogli da se kreću kapital (trgovinska i fiskalna politika) i radna snaga (utvrđivanje standarda, definisanje oblika diploma, priznavanje diploma, priznavanje nacionalnog statusa u državi u kojoj želite da se zaposlite) itd.
Jedinstveno tržište je mnogo više od jednostavnog postojanja četiri slobode. Ono, kao što smo vidjeli, podrazumijeva posebne politike za ostvarenje ovih sloboda, strukturu koja omogućava da čitavo tržište funkcioniše na današnji način. Evropskoj zajednici je trebalo četrdeset godina (1951-1992) da integriše svoje članice i objedini njihovo djelovanje u jedinstveno tržište. Što se ekonomske i monetarne unije tiče, ova najviša faza ekonomske integracije je i sama prošla kroz tri faze i konačno je postignuta 2002. godine (tada počinju da se koriste euro novčanice i euro kovanice), kada se stvara Euroland ili zemlje koje ulaze u sistem monetarne unije. Za uključivanje države u Euroland moraju se ispuniti posebni kriterijumi, tzv. “kriterijumi konvergencije’’ ili kriterijumi iz Mastrihta, koji podrazumijevaju uravnotežen budžet, uravnoteženu inflaciju, kamatne stope itd. Danas ne postoje drugi primjeri takvog nivoa integracije kao što je to EU, ali se mnogi kreću u tom pravcu (primjer su NAFTA, Mercosur, Afrička unija i sl.).
Treće ključno pitanje jeste šta je Evropska unija – nova federacija, međunarodna organizacija ili nešto treće?
Ima nekih elemenata koji služe kao argument za stav da je EU danas federacija. Jedan od tih elemenata je nadređeno i direktno obavezujuće pravo - komunitarno pravo, kao poseban pravni poredak s kojim moraju biti u skladu nacionalni pravni poreci država članica, i koji obavezuje i fizička i pravna lica. Tu je i nezavisni Sud čije su presude konačne i obavezujuće, ne samo za države, nego opet i za fizička i pravna lica. Ima svoju birokratiju i sopstveni zakonodavni proces, kao i izvršni postupak. EU ima gotovo najznačajnija obilježja savremene federacije, međutim, nedostaje mnogo elemenata koji su potrebni da bi jedna politička tvorevina mogla da se smatra državom. Prvi od tih elemenata je činjenica da ona nema svoja sredstva prinude - vojsku i policiju. Eurocorp i Eurodžast, koji su najbliži ovoj vrsti organa, nijesu ni policijske snage niti pravosuđe, već su samo prisutni u koordinaciji rada nacionalnih policija. Iako postoje neki vidovi snaga za brze akcije, daleko od toga da je riječ o organizovanoj vojsci ili organizovanoj policiji EU. Evropska unija nema ni dovoljna materijalna sredstva, jer njen budžet, koji iznosi oko 100 milijardi eura, predstavlja svega 1,13% GDP njenih država članica. Ovo zapravo znači da Unija ne može da računa na velika raspoloživa sredstva za svoje aktivnosti, imajući na umu da oko 45% odlazi na subvencioniranje poljoprivredne politike, 30% odlazi za finansiranje regionalnih fondova i ostaje samo 25% za ostale aktivnosti (tu ulaze sva sredstva koja su namijenjena za pomoć trećim državama, za različite programe razvoja, obrazovanja, industrijalizaciju, pa i za pomoć državama zapadnog Balkana).
Po mnogim mišljenjima EU ima suviše brojnu administraciju (oko 30.000 zapošljenih), ali, poređenja radi, ta birokratija čini polovinu službenika koji svoj administrativni posao obavljaju u Parizu. Treba imati na umu da ovaj broj administrativaca treba da pokrije ogromnu teritoriju 25 država članica, brojne programe koje EU ima, sve organe Unije (posebno je važno napomenuti da je najveći broj prevodilaca, jer Unija danas ima 21 službeni jezik). Kao posljednji razlog zašto se EU ne može posmatrati kao država, i svakako najvažniji, jeste činjenica da vlade država još nijesu spremne da se do te mjere integrišu u super-državu.
Zbog toga se danas mnogo više govori o upravljanju u Evropskoj uniji nego o vladanju – i to o “upravljanju na više nivoa’’. Ovakav koncept podrazumijeva upravljačke strukture i proces donošenja i izvršavanja odluka, koji se ne završava samo na nadnacionalnom nivou, pa ni na državnom nivou, već podrazumijeva i regionalni ili subnacionalni nivo. Zbog čega regionalni nivo? Zato što je današnja Unija sastavljena od regiona, koji su ključni segmenti vlasti u svakoj od država članica. Sve države imaju svoju unutrašnju regionalnu strukturu, koja omogućava da se odluke donesene na nadnacionalnom nivou lakše sprovode, ili je pak sama država podijelila nadležnosti tako da se neke sprovode na nivou regiona. Tipičan primjer je Španija, čiji regioni u svojim konkretnim nadležnostima imaju i sprovođenje odluka koje usvajaju organi EU, a da u tom slučaju centralna vlast u Madridu nema nikakva ovlašćenja.
Danas je veoma teško dati preciznu definiciju šta je Evropska unija – nije je moguće uklopiti niti u jedan postojeći model, ali se ne može ostati samo na čuvenoj tvrdnji da je riječ o sui generis tvorevini. Prema našem mišljenju, EU je najbliža pojmu međunarodne organizacije sa preovlađujućim nadnacionalnim obilježjem. Nadnacionalna obilježja postoje i kod drugih međunarodnih organizacija: tako u okviru Ujedinjenih nacija, na primjer, Savjet bezbjednosti ima pravo da donosi obavezujuće odluke čak i za države nečlanice. Takve su odluke o uvođenju sankcija, koje moraju poštovati ne samo članice UN, već i sve treće države. Postoje tipične organizacije koje imaju takav pravosudni sistem pred kojim se mogu pojaviti fizička i pravna lica – tako u slučaju Savjeta Evrope postoji Evropski sud za ljudska prava. Pred ovim Sudom se mogu pojaviti sva lica koja se nalaze pod jurisdikcijom države koja je članica Savjeta Evrope i potpisnik Evropske konvencije, pod uslovom da se najprije iscrpe sva nacionalna pravna sredstva. Dakle, mnoge tipične međunarodne organizacije posjeduju po neko nadnacionalno obilježje, ali nema niti jedne koja kumulira sva ta nadnacionalna obilježja u sebi kao EU.
Ključna razlika između tih organizacija i EU kao organizacije s preovlađujućim nadnacionalnim obilježjima nalazi se u organima Unije i njihovim nadležnostima i djelovanju. Najznačajniji organ je Savjet ministara. Kao što mu i samo ime kaže, čine ga ministri, koji se okupljaju u različitim sastavima, u zavisnosti od teme koja je na dnevnom redu. Tako imamo Savjet ministara poljoprivrede, spoljnih poslova, kulture itd. Savjet donosi odluke najčešće kvalifikovanom većinom (u II i III stubu jednoglasno) i te su odluke obavezujuće u oblasti integracije.
Drugi ključni organ je Komisija, koja je nezavisna od uticaja država članica. Komisija ima 25 članova, i riječ je o osobama koje imaju državljanstvo neke od država članica, ali pošto su u ovaj organ izabrane od strane Evropskog parlamenta ne smiju da predstavljaju svoju državu. Ne smiju da traže, niti da dobijaju uputstva od bilo koje, a ponajmanje od svoje države – tako članovi Komisije zapravo štite interese same Unije. Ključna uloga Komisije, osim što je glavni čuvar ugovorne implementacije i samih ugovora, jeste da je glavni inicijator usvajanja odluka, ona pokreće i stavlja pitanja na dnevni red EU.
Treći organ je Evropski parlament. Parlament je predstavnik građana, naroda Evrope, običnih ljudi i kao takav učestvuje na ravnopravnim osnovama u donošenju odluka u Uniji. Dakle, postoje procedure u kojima Savjet, kao ključni organ koji donosi odluke, ne može da donese odluku ukoliko se s tim ne složi Parlament. Čine ga različiti broj predstavnika iz država članica, ali se oni u Parlamentu ne organizuju po nacionalnoj, već po političkoj pripadnosti i tako se stvaraju evropske političke grupacije. Dvije najznačajnije su Evropska narodna stranka i Evropski socijalisti, koje najčešće imaju većinu u Parlamentu.
I naravno, moramo pomenuti Sud pravde EU, kao veoma značajan organ za zaštitu komunitarnog prava. Sud pravde je nezavisan organ i njegove odluke obavezuju države članice. Ovaj Sud ima velika ovlašćenja: ima ulogu ustavnog suda (kada pojašnjava prava i obaveze organa EU i odnosa država i EU), kontroliše zakonodavni proces u Uniji i vrši provjeru valjanosti donijetih odluka, djeluje kao administrativni sud (kada odgovara na žalbe fizičkih i pravnih lica u odnosu na mjere EU i rješava sporove sa službenicima), i kao građanski sud (kada odlučuje o eventualnoj naknadi štete nanijete fizičkim i pravnim licima), a može biti i arbitražni sud (jer postoji mogućnost da ugovorne strane predvide nadležnost ovog suda za svoje buduće sporove).
II. RAZVOJ IDEJE EVROPSKE INTEGRACIJE
Ideja evropskih integracija nije nova, mada je period poslije II svjetskog rata najznačajniji za njen razvoj, jer tada počinje ne samo da se o njoj govori nego i da se djeluje. Zapravo, ideja evropske integracije je stara koliko i ideja o Evropi, samo što je ona u ranijim periodima istorije značila osvajanje Evrope, postizanje jedinstva evropskih država kroz njihovo potčinjavanje. Primjeri za takav način “integracije” postoje od Aleksandra Makedonskog, preko Napoleona, sve do Hitlera - svi oni su imali za cilj evropsko jedinstvo, koje je trebalo da bude stvoreno uz korištenje vojne sile. U slučaju Evropske unije nije riječ o takvoj vrsti integrisanja, već o prosvjetiteljskim idejama koje su se pojavile u Evropi u srednjem vijeku. Naime, od XV i XVI vijeka, od francuskog kralja Anrija IV, preko Kanta, pojavljuju se novi pristupi integrisanju evropskim država, koji istovremeno podrazumijevaju prestanak ratova na evropskom tlu. U ovom periodu Amerika je još uvijek izolovana, Japan i Kina nijesu uključeni u evropske odnose, tako da okosnicu međunarodnih odnosa čini Evropa, u kojoj bijesne ratovi, što nužno smeta njenom ekonomskom razvoju. Za prevazilaženje ovog problema kreiraju se različiti planovi za trajni mir, između ostalog i preko unije tadašnjih evropskih suverena. Prvi takav plan napravio je grof Sili, savjetnik francuskog kralja Anrija IV, a plan je porazumijevao Savjet evropskih kraljeva, vladara ili suverena, na čijem bi se čelu nalazio papa, kao nezavisno lice, i nadgledao rad ovog savjeta. Ovakva ideja nije bila prihvaćena, ali je ostavila svoj pečat te ju je kasnije razmatrao i razrađivao Sen Simon, ali je svoj najjači izraz našla u Kantovom Kosmopolitskom pravu.
U Evropi se ideja nanovo javlja poslije I svjetskog rata, čije su posljedice i velika razaranja natjerali Evropljane da razmišljaju kako izbjeći neki takav budući sukob. Nezadovoljstvo djelovanjem Društva naroda, koje ne uspijeva da na ovo pitanje odgovori, natjeralo je neke od značajnijih učesnika u njegovom radu da razmišljaju o nekim novim idejama evropskog jedinstva. Svakako najznačajniji predstavnik ovog pravca u nalaženju odgovora na buduće sukobe jeste grof Rišard Kudenov-Kaljari, koji je 1926. godine sačinio projekat pod nazivom “Panevropa”. Porijeklo panevropske ideje se nalazi u idealističkom i moralističkom tonu vizije Evrope nakon I svjetskog rata, koja nastaje kao suprotnost pojavi i jačanju nacionalizma i fašizma, te kao takva predstavlja najstariju inicijativu modernog doba za postizanje mira, slobode i integracije u Evropi. Panevropska ideja pripada visokim krugovima (plemstvu), kao i kulturnoj i umjetničkoj eliti Evrope poslije rata, tako da je okupila najznačajnije ljude u Evropi s početka XX vijeka – Aristid Brian, Gustav Štraseman, Albert Ajnštajn, Tomas Man, Štefan Cvajg, Pablo Pikaso, Konrad Adenauer. Prvi predsjednik pokreta bio je njegov tvorac Kudenov-Kaljari, a danas se na čelu pokreta, koji još uvijek postoji, nalazi nadvojvoda Oto von Habsburg. Ostavština ovog Pokreta za proces evropske integracije jeste ideja da svoje viđenje Evrope baziraju ne na definisanju regiona kao geografskog, kulturološkog ili geopolitičkog, već na skupu evropskih vrijednosti, od kojih su ključne sloboda, mir i napredak. Upravo su ove vrijednosti, a ne tradicionalna sredstva kao što su nacija, religija ili jezik, osnovni instrumenti za izgradnju identiteta Evrope. U svom pristupu, Panevropski pokret se uvijek vodio zaključcima koji su kasnije postali osnova ideje evropske integracije:
“Evropa kao politički koncept ne postoji. Ovaj dio svijeta okuplja države i narode u buretu baruta međunarodnih sukoba, u bivšim i budućim sukobima. To je evropsko pitanje: međusobna mržnja Evropljana koja truje atmosferu… Evropsko pitanje se može riješiti uz pomoć unije evropskih narod … najveća prepreka stvaranju Sjedinjenih evropskih država jesu vjekovi sukoba između dvije najmnogobrojnije nacije Panevrope: Njemačke i Francuske…”
Za period nakon I svjetskog rata vezano je i prvo zvanično pominjanje termina “evropska integracija”. Naime, francuski ministar inostranih poslova Aristid Brijan pred Skupštinom Društva naroda predstavio je 1931. godine Memorandum o evropskoj integraciji. Poruka ovog Memoranduma je više nego jasna: neophodno je uspostaviti neku vrstu federalne veze među narodima geografski okupljenim na evropskom prostoru. Njima se mora dati mogućnost da svakog momenta stupe u međusobni kontakt, da razgovaraju o svojim interesima, usvajaju zajedničke odluke, uspostavljaju međusobnu solidarnost, koja im pomaže da se u odgovarajuće vrijeme suoče s ozbiljnim problemima. Memorandum i gospodin Brijan su, međutim, ipak u nekoj mjeri realni u ocjeni, jer smatraju “...da takvo udruživanje može da se stvori uglavnom u ekonomskoj sferi”. Memorandum je počivao na ideji Panevrope, na demokratskom ujedinjenju evropskih država, i predstavlja dokument o kome su raspravljale sve evropske države; na žalost, ovaj Memorandum se pojavljuje u vrijeme pojačanog nacionalizma gotovo svih država u Evropi, te njegove posljedice nijesu bile dalekosežne.
Razlozi zbog kojih proces evropske integracije koji bi doveo do današnje Unije nije mogao početi u periodu između dva svjetska rata su mnogobrojni. Prvi i osnovni razlog je velika ekonomska recesija - u to vrijeme države su bile okupirane pokušajima da srede svoju ekonomsku situaciju, a malo je vremena ostalo za razmišljanje o ujedinjenju s drugim evropskim državama. Drugi razlog je jačanje nacionalizma, odnosno nacionalne samodovoljnosti u državama Evrope između dva svjetska rata, posebno pojačane dolaskom Adolfa Hitlera na mjesto njemačkog kancelara. On je, poput ranijih ujedinitelja Evrope, imao ideju da stvori Treći rajh - treće rimsko carstvo, što nije podrazumijevalo integraciju na demokratkim osnovama, već ujedinjavanje država uz upotrebu sile: tako što će biti okupirane, i s odlučujućom ulogom upravo Njemačke, njene vojske, političke elite i naravno Adolfa Hitlera kao ključnog u određivanju političke budućnosti Evrope. Upravo se zbog toga rasprave na državnom nivou o procesu evropske integracije završavaju tridesetih godina XX vijeka i nastavljaju se tek nakon II svjetskog rata.
Period II svjetskog rata ne donosi puno novina za proces evropskih integracija (osim, svakako, shvatanja neophodnosti daljeg promišljanja o načinu prevazilaženja sličnih sukoba), ali je neophodno napomenuti ulogu koju su u “održavanju vatre evropskih integracija” imali evropski pokreti otpora. U različitim državama postojali su različiti pokreti otpora, prije svega politički različito obojeni (komunisti, nacionalisti, različite neorganizovane i manje organizovane grupe), a koji su se razlikovali i po uticaju na borbu protiv fašista.
Upravo je ideja evropske integracije te raznorodne pokrete otpora okupila, stvorivši nešto što se uslovno može nazvati “filozofijom pokreta otpora” po ovom pitanju. Kreiranje stava započinje čuvenim Manifestom iz Ventotena – u zatvoru na ovom malom ostrvu u Italiji nalazili su se politički nepodobni u tadašnjoj fašističkoj Italiji. U tom zatvoru se 1941. godine nalazio Altiero Spineli, kasnije jako značajna osoba za EU.2 Spineli je zajedno sa svojim istomišljenicima u zatvoru došao na ideju da napravi jedan program na osnovu kojeg će se pozitivna snaga pokreta otpora iskoristiti nakon rata. Ovaj Manifest zapravo predstavlja deklaraciju o tome kako Spineli, ali i pokreti otpora koji su je prihvatili, vide Evropa nakon II svjetskog rata: bez nacionalnih granica, kao prostor u kojem nacionalne države ne postoje, jer je razlog za ratove u Evropi upravo nacionalna država koja štiti sopstvene nacionalne interese. Manifest je uspješno našao svoj put do italijanskih komunista na kontinentu, a ideja se dalje preko mreža pokreta otpora proširila na čitavu Evropu. Ovi pokreti otpora su imali ogroman uticaj, nakon II svjetskog rata, na mnoge vlade u Evropi (njihovi članovi postaju sastavni dio vlada evropskih država i u prilici su da uređuju njihovu politiku) i proizvešće veoma značajne posljedice na proces evropskih integracija.
Nikako ne smije biti zanemaren uticaj koji su SAD imale na proces integrisa-nja svojih evropskih saveznika. Taj uticaj je išao preko stalnih poziva evropskim državama da se integrišu, na taj način riješe međusobne probleme i pomognu ekonomskom oporavku razrušene Evrope, i to preko pomoći potčinjenim ljudima, usvajanjem Trumanove doktrine (1947. godine) i konačno, kreiranjem Maršalovog plana iz 1947. godine. Riječ je o američkoj finansijskoj (a time i političkoj) pomoći Evropi, uz dva uslova: da i same evropske države učestvuju u finansiranju i da se međusobno dogovore oko projekata koje će finansirati. Za potrebe takvog međusobnog usklađivanja formirana je Organizacija za evropsku saradnju i razvoj (OECD), kojom započinje proces formiranja međunarodnih organizacija u Evropi nakon II svjetskog rata, a nastavlja se formiranjem Savjeta Evrope 1949. godine (koji predviđa međuvladinu saradnju umjesto prve integracije i čiji je osnovni zadatak zaštita ljudskih prava). Veoma važno mjesto među ovim organizacijama imaju i prve vojno-političke organizacije, vojni blokovi NATO i Varšavski pakt, formirani kao direktni odgovor na pojavu Hladnog rata.
Situacija u Evropi nakon rata i širenje mreže organizacija stvorili su uslove i za započinjanje razgovora o stvaranju prvih nadnacionalnih organizacija. Prvi dokument u kojem dolazi do konkretizacije takvih ideja jeste Šumanova dekleracija (iz 1950. godine), koja predviđa stvaranje funkcionalne integracije sa zajedničkom, nadnacionalnom kontrolom proizvodnje uglja i čelika. Tvorac deklaracije i rodonačelnik ideje je Žan Mone (ministar za plan u francuskoj vladi), ali je glavni zastupnik Moneovih ideja upravo Rober Šuman, ministar inostranih poslova Francuske, koji je za ovu ideju našao sagovornika u prvom njemačkom kancelaru nakon II svjskog rata, Konradu Adenaueru. Nakon dogovora ove dvije ključne države, pristupile su i Italija, Belgija, Holandija i Luksemburg, tako da je šest država zaključilo Pariski ugovor o osnivanju Evropske zajednice za ugalj i čelik (1957. godine), sa ciljem stvaranja zajedničkog tržišta uglja i čelika kroz ukidanje svih restrikcija za trgovinu na 50 godina. U momentu kreiranja ove prve Zajednice, Velika Britanija nije pokazivala interesovanje za proces integracije, te nije postala njena članica. Osnivački akt Evropske zajednice za ugalj i čelik predvidio je institucionalnu strukturu četiri organa, sa preciznom podjelom nadležnosti. Glavni organ, nezavisan od država članica, je Visoka vlast, koja je imala izričita obilježja nadnacionalnosti. Ona je brinula o implementaciji odluka Zajednice, odluka i preporuka, koje su bile obavezujuće i direktno primjenljive bez intervencije države i koje su obavezivale i fizička i pravna lica. Drugi organ u ovoj strukturi je Savjet ministara, koji jasno izražava nacionalni interes. Parlament, predviđen Ugovorom o Zajednici za ugalj i čelik, u to doba se nazivao Skupština i, za razliku od današnjeg Parlamenta, nije imao nikakvu ulogu u legislativnom postupku, osim savjetodavne. To znači da se u određenim oblastima ugovorom predviđalo da Savjet ili Komisija prilikom usvajanja neke odluke treba da se konsultuju s Parlamentom - nije neophodno da saslušaju njegovo mišljenje, ali to mišljenje moraju tražiti. Parlament dugo nije uspio da razvije neku drugu ulogu osim savjetodavne. Četvrti organ bio je Sud pravde, kao organ koji garantuje poštovanje novog pravnog poretka koji se naziva komunitarno pravo. Komunitarno pravo čine osnivački akti organizacije i sve odluke koje organi donose. To je ono što se danas naziva Aquis Communautaire (komunitarna baština Zajednica), 100.000 strana pravnih propisa koje svaka država koja želi članstvo u Uniji mora da prevede, domaće pravo s tim usaglasi i implementira.
Evropska zajednica za ugalj i čelik je prvi pokušaj funkcionalnog integrisanja država u istoriji međunarodnog organizovanja. Funkcionalno integrisanje je ciljano povezivanje – ono ne podrazumijeva političko povezivanje, već je riječ o politički nekontraverznim oblastima (kao što je to za početak bio ugalj i čelik), i u tom domenu se želi postići veća povezanost između država članica. Ovakva ideja je uskoro postala veoma funkcionalna, zajedničko tržište uglja i čelika je ubrzo stvoreno, međusobna saradnja između država je krenula da se razvija, ustanovljane su jedinstvene tarife za uvoz i izvoz ovih roba, i ideja se pokazala kao veoma korisna. Poučene ovim pozitivnim primjerom, evropske države pokušavaju da koncept prenesu na politički nivo, i to na oblasti odbrane i političke saradnje. To je za početak bilo veoma uspješno. Države članice su među sobom uspjele da se dogovore i da na istim osnovama stvore i Evropsku odbrambenu zajednicu i Evropsku političku zajednicu. Razgovori o tome započinju još 1950. godine, ali je ona zapravo definisana u jednom ugovoru koji je 1952. godine zaključen između šest država članica Zajednice za ugalj i čelik. Osnovna ideja je bila da se na čelu Evropske odbrambene zajednice nalazi evropski ministar odbrane i da Evropska odbrambena zajednica posjeduje svoju vojsku, koja će biti finansirana zajedničkim sredstvima, a da kontrolu vrši Parlament. Ugovor je potpisan 1952, ali francuski parlament odbija da ga ratifikuje. Krivica se najčešće svaljuje na generala De Gola, koji nije želio da prihvati ovaj Ugovor i uticao je na francusku skupštinu da odbije njegovu ratifikaciju, jer nije želio da armiju Francuske kontroliše iko drugi osim francuskih generala, tj. francuskog ministra odbrane. Ovakav svoj stav je tokom pregovora general De Gol pokušao da unese u tekst Ugovora, ali to druge države nijesu prihvatile. Odbijanjem ratifikacije Ugovora o Evropskoj odbrambenoj zajednici, istovremeno prestaje priča i o jačoj političkoj saradnji i njenoj institucionalizaciji kroz Evropsku političku zajednicu. Oba koncepta će se ponovo pojaviti 35 godina kasnije, a postaće operativne tek s Ugovorom iz Mastrihta, u stvaranju zajedničke spoljne i bezbjednosne politike, kao drugog stuba EU.
Za odbranu je u to doba, pored NATO pakta koji je okupljao zemlje zapadne Evrope, bila zadužena i Zapadnoevropska unija, koju mnogi karakterišu kao uspavanu organizaciju. Od njenog nastanka 1954. godine pa do sredine 90-ih godina malo ko je znao da i dalje postoji, sve dok EU nije počela da definiše svoj koncept bezbjednosti, oslanjajući se pored NATO-a i na Zapadnoevropsku uniju.
Pošto su, nakon dva neuspjeha u slučaju odbrane i političke saradnje, države članice ECSC ustanovile da za politički osjetljiva pitanja situacija još uvijek nije sazrela, one se vraćaju starom obliku funkcionalne integracije, a nova strateška sirovina je atomska energija. Druga oblast je opšta ekonomska oblast, ali uz značajniju promjenu koncepta integracije – novim Zajednicama se oduzima obilježje nadnacionalnosti, a način i stepen integracije se tako mnogo više nalazi u rukama država članica. Na tim osnovama nastaju dvije nove zajednice: Evropska ekonomska zajednica i Euroatom - Evropska zajednica za atomsku energiju.
Obje zajednice su stvorene Rimskim ugovorima 1957. godine, s dva različita cilja. Cilj stvaranja Evropske ekonomske zajednice je kreiranje zajedničkog tržišta za robe, kapital i usluge i izgradnja carinske unije. Poslije zone slobodne trgovine, sljedeći korak u procesu integrisanja je jedinstvena carinska teritorija do koje se dolazi tako što se uvodi zajednička tarifa prema trećim državama, a među državama članicama se ukidaju ne samo carinska već i sva druga kvantitativna i kvalitativna ograničenja, kako bi se obezbijedila slobodna trgovina u okviru carinske unije.
S druge strane, Euroatom ima nešto drugačiji cilj. To je prije svega razvoj evropske nuklearne industrije, pomoć istraživanjima u oblasti atomske energije i smanjenje troškova tih istraživanja. U to doba, osim SAD i Sovjetskog Saveza, niko u Evropi (pa ni u svijetu) nije ispitao svoj nuklearni potencijal, a tokom 60-ih godina to će najprije uraditi Francuska. U slučaju atomske energije, Euroatom ne predviđa stvaranje zajedničkog tržišta, već je to jedan specifičan vid povezivanja država kao pomoć napretku jednog novog oblika industrije i istraživanju novih sirovina. Obaveze nadnacionalnosti su mnogo manje i centralno mjesto od 1957. godine do danas, pa i po Nacrtu ugovora o Ustavu, imaju države članice kroz Savjet ministara.
Što se institucionalne strukture tiče, obje zajednice su zadržale tzv. strukturu četiri organa: Sud, Parlament, Komisija i Savjet ministara. Od početka su Parlament i Sud pravde zajednički organi, a svaka zajednica je imala svoju Komisiju i svoj Savjet ministara. Do integracije organa dolazi 1965. godine i dobijamo jedinstvene organe za sve tri Zajednice, s glavnim sjedištem u Briselu. Istim Sporazumom o objedinjavanju po prvi put se precizno definišu nadležnosti koje svaki od ovih organa ima u Zajednici: Komisija je izvršni organ, Savjet ministara centralni i zakonodavni, Parlament i dalje savjetodavni, a Sud pravde ima ulogu čuvara komunitarnog prava.
RAZVOJ PROCESA EVROPSKE INTEGRACIJE OD ŠEZDESETIH GODINA
Pedesete godine XX vijeka u Evropi završavaju se velikom protivurječnošću – s jedne strane zahuktava se Hladni rat, a s druge strane počinje proces integracije evropskih država. Posebno je značajna Evropska ekonomska zajednica (EEZ), koja sadrži ključ svih procesa daljeg unapređenja integracije između svojih država članica. Osnovni cilj formiranja EEZ je jedinstveno tržište, a da bi se ono stvorilo moraju se ukinuti carine i necarinske barijere koje postoje između država. To se mora uraditi postepeno i kroz određene faze. Na početku funkcionisanja države članice EEZ su bile jako uspješne - prije roka su uspjele da ukinu određene carine i određena kvantitativna ograničenja i da bez ikakvih međusobnih sporova i problema u potpunosti riješe to pitanje. Tu se dolazi do prvog zajedničkog stava, a to je da se proces integrisanja podrži. Najprije, članice su se saglasile da se sa stvaranjem carinske unije požuri, da se ne čeka šest godina, koliko Rimski sporazum predviđa, već da se ona formira za upola kraći period, za tri godine, što se i desilo.
Članice EEZ su 1969. godine proglasile međusobnu carinsku uniju, prostor u kome postoji samo spoljna zaštita t.j. spoljne carine. Pozitivan efekat ekonomskog približavanja je uticao i na činjenicu da se počne govoriti o prelasku na kvalitativno viši nivo integracije i stvaranje ekonomske unije, o uvođenju politika koje će podržavati ovakvo unutrašnje tržište, ali ne samo to. Sve više počinju da se javljaju ideje o kreiranju političke unije država članica EEZ, a najveći zagovornici takvog procesa su zvaničnici Evropske komisije. Najznačajnija osoba u tom momentu jeste prvi predsjednik Evropske komisije Valter Holštajn, koji je od Komisije napravio promotera procesa evropske integracije, i time na sebe i Komisiju usmjerio nezadovoljstvo generala Šarla de Gola, predsjednika francuske vlade, zbog jačanja supranacionalnosti koja je prema njegovom mišljenju neprimjerena.
Nije samo napredak u procesu evropskih integracija obilježio šezdesete godine; podjednak značaj imalo je i pitanje britanskog članstva u Zajednicama. Britanija nije bila država osnivač niti jedne Zajednice, a kao osnovni razlog britanska vlada uvijek je iznosila činjenicu da ne želi da prihvati nadnacionalnost kao obilježje povezivanja država. Kao odgovor na nadnacionalnu organizaciju, Evropsku zajednicu za ugalj i čelik, Britanija sa svojim ekonomskim i trgovinskim partnerima stvara jednu novu organizaciju, Evropsku asocijaciju slobodne trgovine (EFTA). Ona nema obilježje nadnacionalnosti, već je riječ o pojačanoj međudržavnoj, ekonomskoj, privrednoj saradnji i podrazumijeva preferencijalne položaje među državama koje su njene članice. Međutim, kada je 1957. godine stvorena Evropska ekonomska zajednica i kada je Britanija kroz ekonomske pokazatelje uočila kolika je prednost biti članica EEZ, počela je da mijenja svoj stav. Zbog toga Britanija početkom šezdesetih godina, zajedno sa Irskom, Danskom i Norveškom, podnosi molbu za prijem u članstvo EEZ i pregovara o uslovima svog članstva. Velika Britanija prihvata nadnacionalna obilježja EEZ, ali zato traži finansijske ustupke, a to je manji iznos sredstava koja će ulagati u budžet, kao i značajnu, gotovo vodeću ulogu u samoj EEZ, čime se direktno sukobljava s tada vodećom figurom evropske integracije, Šarlom de Golom.
Jedan od glavnih razloga De Golovom protivljenju britanskom članstvu jeste strah da će u EEZ, u kojoj su već Francuska i Njemačka, Velika Britanija uvijek biti protivteža Francuskoj i potisnuti je s vodećeg mjesta u procesu evropskih integracija. Danas se jasno može reći da je De Gol pogriješio, jer Velika Britanija nikada nije bila lider procesa evropskih integracija, već su “srce Evrope’’ uvijek bile upravo Francuska i Njemačka. De Golu se zamjera način na koji je on izrazio svoje neslaganje: članstvo Evropske zajednice se moglo steći samo ako niti jedna članica nema ništa protiv toga. Ako je makar i jedna protiv, državi kandidatu nije moguće dobiti status članice EZ. U slučaju Britanije, De Gol, zapravo Francuska, bio je zvanično protiv, a taj stav iznosi se na pres-konferenciji, što je diplomatski neprikladno. Prema De Golovim riječima, priroda, struktura i ekonomski kontekst u kojem postoji i funkcioniše Velika Britanija značajno se razlikuje od ostatka Evrope, i time je po prvi put odbijena kandidatura Velike Britanije za članstvo u EEZ.
Ne samo u slučaju odbijanja britanskog članstva, već je i čitava dekada šezdesetih godina obilježena upravo aktivnostima generala De Gola, a zbog njegovih stavova ova decenija u procesu evropske integracije se naziva decenijom euroskepticizma ili europesimizma. To su ključne godine u kojima se ideja evropske integracije preispitivala. Polazište generala De Gola je bila “Evropa država’’, Evropa sastavljena od nacionalnih, suverenih i nezavisnih država, a ne kao Sjedinjene evropske države. Tako se došlo u situaciju da se na čelu lidera u procesu integracije (Francuske) nalazi osoba koja ima dijametralno suprotan stav od polazišta procesa evropskog integrisanja, što je, naravno, ometalo proces i usporavalo ga.
Prva ideja s kojom De Gol ulazi u promišljanje o EEZ, kada je drugi put došao na vlast, jeste ideja političke unije. To je čuveni Fušeov plan, koji je proklamovan 1961. godine. Fuše je jedan od visokih službenika francuske administracije koji je dobio zadatak da napravi plan za stvaranje posebne političke unije između država članica EEZ, ali van okvira Rimskog sporazuma, tj. Ugovora o osnivanju EEZ. Plan je predviđao da integracija u koju se krenulo osnivanjem EEZ nikada ne bi mogla preći na nivo političke integracije, tako da spoljna politika, bezbjednost, pravosuđe i unutrašnji poslovi ne bi bili u nadležnosti današnje EU. Ta oblast bi bila u nacionalnoj nadležnosti i države se nikada ne bi mogle uspješno povezivati i usklađivati u ovoj oblasti, kao što je to danas slučaj. Ostale države članice su predvidjele moguće posljedice realizacije ovog plana i on je vrlo brzo odbijen.
Iako je ovaj plan mogao da nanese štetu jedinstvenom tržištu, prouzrokovao je i nešto vrlo dobro - da bi razgovarali o Fušeovom planu političke unije, šefovi država ili vlada su se počeli okupljati na tzv. samitima, na skupovima na najvišem nivou gdje bi raspravljali o politici Evropskih zajednica. Ta ideja samita na najvišem političkom nivou, koji okupljaju šefove država ili vlada, veoma dobro je primljena u Evropskoj zajednici, tako da prvo neformalno, a potom od 1974. godine i posebno od Jedinstvenog evropskog akta iz 1986. godine oni postaju ustanovljen način okupljanja. Ovi samiti su važni, jer su postali ključna mjesta na kojima se određuje politika EU i gdje šefovi država ili vlada definišu smjernice i pravce kretanja evropskih integracija, a ostali organi to razrađuju u pojedinačnim odlukama.
Odbijanje članstva Velike Britanije i neuspjeli Fušeov plan otvaraju veliku krizu u samoj EEZ, koja korespondira s krizama prilično velikih razmjera koje se odražavaju i na čitavu Evropu - 1962. godine javlja se kubanska kriza, krajem ove decenije revolucija u Čehoslovačkoj, a u međuvremenu izbijaju arapsko-izraelski sukobi. S druge strane, ovo je period kada kulminira Hladni rat, Amerika sve više nastoji da u Evropi zaštiti američko tlo (postavljanje raketa i odbrambenih sistema), čemu se žestoko usprotivila Francuska, koja se 1966. godine povukla iz vojnih struktura NATO-a. Vrhunac krize u samoj Evropskoj zajednici je 1965. godine, kada se otvaraju i tri veoma važna pitanja:
a) Pitanje finansiranja zajedničke poljoprivredne politike – ova najkontro-verznija politika zasniva se na prelevmanima i supstituisanju poljoprivredne proizvodnje. Veoma bitna činjenica jeste da nemaju sve države članice podjednako koristi od ove politike, jer velika sredstva odlaze u one članice koje imaju najveću poljoprivrednu proizvodnju, što je i tada i danas bila Francuska. Upravo je za nju jako važno da ustanovi koliko će njeni poljoprivredni proizvođači, farmeri, dobiti supstitucijom od zajedničke poljoprivredne politike.
b) Jačanje nadnacionalnih obilježja integracije - otvara se pitanje vodeće uloge Komisije, na čemu posebno insistira Valter Holštajn, želeći da pojača proces integracije i nadnacionalno povezivanje uopšte. Zbog toga institucije Evropskih zajednica traže veće nadležnosti i to tako što će, pored Komisije, biti ojačana i ovlašćenja Evropskog parlamenta, koji je u ovom trenutku još uvijek savjetodavni organ i nema veliku ulogu u procesu odlučivanja.
c) Kontola budžeta od strane organa Zajednica - Komisija traži da kontroliše jedan dio budžeta Zajednice, preciznije dio koji se sastoji od sopstvenih sredstava Zajednice, tako što bi kontrolisala ubiranje carina na robe koje ulaze na zajedničko tržište u razvoju.
Nije slučajno što su se sva tri pitanja otvorila u isto vrijeme, jer je to bila taktična pogodba. Ovog puta Francuska nije htjela da se odrekne svoje suverenosti i da dopusti jačanje nadnacionalnosti zarad sredstava koja su dobijali njeni farmeri u okviru zajedničke privredne politike. Ona za takvu situaciju posebno okrivljuje Komisiju i to postaje otvoren sukob De Gola i Holštajna, koji je kulminirao potpunim povlačenjem Francuske iz Savjeta ministara, čime blokira rad ovog organa. Francuska kao uslov za povratak traži da se preispitaju institucionalne odredbe i da se smanje ovlašćenja Komisiji. Do toga nije došlo, već je rješenje nađeno na Samitu u Luksemburgu (jun 1966. godine) dogovorom između šefova država ili vlada. Ključna odredba ovog kompromisa jeste stav kojim se ustanovljava da kada je u pitanju nacionalni interes bilo koje države ili grupe država, Savjet mora tražiti rješenje kako bi postigao kompromis tj. dogovor koji je prihvatljiv za sve članice. Iako postoje razlike, one neće spriječiti da se dođe do dogovora, što znači: “Dogovorili smo se da postoji mogućnost da se ne složimo.’’ Od tog momenta proces evropske integracije postaje mnogo bliži međudržavnoj, međuvladinoj uniji između nezavisnih država i sve manje ima jakih nadnacionalnih odličja, a takva se situacija nije promijenila ni Nacrtom ugovora o Ustavu.
Velika Britanija ni u svom drugom pokušaju 1968. godine nije uspjela da postane članica EEZ, jer je De Gol ponovo odbio da prihvati njeno članstvo, izjavivši na jednoj konferenciji za štampu da će “...Velika Britanija bez dvoumljenja jednog dana biti članica Evropske ekonomske zajednice, ali mene tada neće biti’’. Zbog loše pozicije koju Francuska dobija ovakvim De Golovim stavovima, i francuska javnost prepoznaje da zemlja gubi kredibilitet i uticaj u Evropi (veliki doprinos takvom shvatanju dala je i opozicija), tako da De Gol gubi naredne predsjedničke izbore 1969. godine. Naravno, njegovom lošem položaju u javnosti najviše su doprinijeli studentski i sindikalni protesti, koji su posebno potresali Francusku 1968. godine, ali je doprinos tzv. “evropskih pitanja” u ovom slučaju bio veoma velik, što nije uobičajena situacija.
Sedamdesete godine su otvorile krize koje su mnogo više ekonomske prirode nego međunarodni sukobi; posebno treba izdvojiti naftnu krizu iz tog razdoblja. Što se tiče Evropske ekonomske zajednice, 1973. godine ona se uvećava za tri nove države: Veliku Britaniju, Irsku i Dansku. Zajednica u tom momentu nije posebno efikasna zbog posljedica luksemburškog kompromisa, još uvijek se mjere snage, nacionalni interesi, mogu li se neka od ključnih pitanja pojaviti pred Savjetom ili ne. Pred Savjetom se tako pojavljuje i pitanje evropske političke saradnje. Ovoga puta, za razliku od ideje evropske političke zajednice s početka pedestih, riječ je o saradnji međudržavnih odnosa po pitanjima spoljne politike, čime se započinju redovni godišnji sastanci stalnog političkog komiteta.
Druga, veoma važna stvar u sedamdesetim godinama jeste uvođenje monetarnog sistema. Ovdje je riječ o čuvenoj monetarnoj zmiji – utvrđena je jedinstvena obračunska jedinica, koja se naziva EKU (Evropska obračunska jedinica), u kojoj su morale da budu izražene sve nacionalne valute, a dozvoljena margina fluktuacije bila je +/- 1,5%. Uvođenje evropskog monetarnog sistema 1979. godine predstavlja veliki napredak u ekonomskoj integraciji, čime se jasno pokazuje namjera članica da Evropska zajednica ide ka monetarnoj uniji.
Pojava monetarnog sistema i evropske političke saradnje stvara uslove da se krene dalje s integracijom. Fransoa Miteran (novi francuski predsjednik), Hans Genšer (njemački kancelar) i Kolombo (predsjednik Vlade Italije) pokreću reforme u pravcu institucionalnih pitanja i napredovanja ka daljem stvaranju ekonomske i monetarne unije. Nijesu samo političari bili zainteresovani za reforme, već se veoma aktivno uključuje i Evropski parlament. Evropski parlament 1979. godine održava prve direktne izbore, što mu daje legitimitet da utiče na proces integracije i da može da daje sopstvene prijedloge za dalji rad. Otuda i činjenica da su se u ovom prvom Parlamentu pojavile značajne osobe, kao što je Altiero Spineli (tvorac Manifesta iz Ventotena), koji sada pokreće jednu novu ideju. On i još dvadesetak članova Evropskog parlamenta su se okupljali u briselskom klubu “Krokodil’’ (te zbog toga dobijaju naziv Krokodil grupa), i kroz svoje rasprave dolaze do deklaracije pod nazivom “Nacrt ugovora o Evropskoj uniji”. Tako, zapravo, ideju kreiranja Evropske unije prvi promoviše Evropski parlament, a ne države članice niti Evropska komisija, već legitiman predstavnik naroda Evrope. Ovaj Nacrt ugovora, u formi deklaracije ili rezolucije neobavezujućeg akta, Parlament usvaja 1984. godine i to postaje zvaničan stav Evropskog parlamenta, iako je on u tom momentu i dalje savjetodavni organ.
Izuzetno je važna i ideja o stvaranju jedinstvenog ili unutrašnjeg tržišta, koju je pod nazivom “Program 1992. godine” 1985. pokrenuo tadašnji predsjednik Evropske komisije Žak Delor. Delorov program kompletiranja unutrašnjeg tržišta sastojao se iz nabrajanja 300 mjera koje države članice moraju preduzeti kako bi se uobličilo jedinstveno tržište. Riječ je o veoma ambicioznom planu, ali istovremeno i o planu koji je okupio najviše zagovornika u Evropi, ne samo od strane političke elite, već i od strane privrednika. Ovakav stav ne iznenađuje, jer stvaranje jedinstvenog tržišta zapravo najviše koristi donosi upravo privredi – ne postoje više troškovi naplate carina, niti troškovi konverzije domaće valute u stranu valutu; sve države imaju jednu obračunsku valutu, čime se olakšava protok roba i kapitala, itd.
Veliki uticaj na proces evropske integracije tokom sedamdesetih i osamdesetih godina imala je premijer Velike Britanije, “gvozdena lejdi” Margaret Tačer. Prema mnogim mišljenjima, njen uticaj je bio toliko značajan da je čitav proces evropske integracije u ovom periodu ozbiljno zaustavljen i otežan. Kada je 1979. godine postala premijer Velike Britanije, veoma malo je znala o EEZ i osnovni domen njenog interesovanja bila je unutrašnja politika. Pojavom Margaret Tačer na evropskoj sceni otvara se jedno vrlo važno pitanje: preispitivanje uslova za članstvo Velike Britanije kroz tzv. ‘britansko budžetsko pitanje’ (BBQ). Naime, kada je Velika Britanija 1973. godine stupala u članstvo, jedan od elemenata njenih pregovora sa EEZ odnosio se na to koliki će biti njen doprinos u budžet Zajednice, a koliko sredstava i iz kojih fondova će joj biti na raspolaganju. Britanska ocjena je oduvijek bila da je njihov ulog prevelik za relativno malu korist iz fondova (ne mogu dobiti previše sredstava iz Zajedničke poljoprivredne politike), a takav stav se pojačava dolaskom Margaret Tačer na mjesto premijera. Ova borba za rješenje budžetskog problema je za nju postala primarna i ovo pitanje se nije skidalo s dnevnog reda Savjeta ministara, sve dok 1984. godine nije na zadovoljavajući način riješeno. Naime, na Samitu u Fonteblou 1984. godine, dogovoren je korektivni mehanizam za Veliku Britaniju, ali negativan odnos ostalih država članica prema tako tvrdom pregovaračkom stavu Britanije ostaće još dugo prisutan, jer ih je iritirala činjenica konstantnih napada Margaret Tačer na Zajedničku poljoprivrednu politiku, kao politiku koja njoj nije bila od koristi.
Zbog promijenjenih uslova u kojima tri Zajednice djeluju nakon trideset godina od svog osnivanja, zbog pojave novih politika i ostvarivanja nižih nivoa integracije, sredinom osamdesetih se javlja potreba za prvom revizijom osnivačkih akata Evropskih zajednica. Ovi akti, u formi međudržavnih ugovora, mogu biti izmijenjeni samo dogovorom svih država članica na posebnom forumu koji se naziva Međuvladina konferencija – riječ je o skupu predstavnika svih država članica koji raspravljaju i pregovaraju o prijedlozima za izmjenu. Rezultat tih pregovora je nacrt novog, izmijenjenog ugovora, koji mora biti usvojen od strane šefova država ili vlada svih država članica. Na ovaj način je 1986. godine došlo do prve revizije osnivačkih akata i usvajanja Jedinstvenog evropskog akta, koji je bio neophodan iz više razloga. Prvi i osnovni razlog je bio taj da su se pojavile mnoge novine u procesu evropske integracije koje nijesu bile predviđene osnivačkim ugovorima: takav slučaj je s pojavom Evropske političke saradnje, Evropskog monetarnog sistema, Evropskog savjeta, a sve te novine trebalo je institucionalizovati.
Pored institucionalizacije mnogih novina, potreba se javila i u odnosu na širinu procesa. Naime, nakon proširenja iz 1973. godine, kada su članice Zajednica postale Velika Britanija, Danska i Irska,3 u Evropske zajednice 1981. godine ulazi Grčka, a 1986. godine Španija i Portugalija. Drugo proširenje, kada članica postaje Grčka, veoma je interesantno, jer je riječ o jedinoj pravoslavnoj državi, koja je u odnosu ne sve dotadašnje države članice ekonomski najmanje razvijena. Problematična je i politički, jer Grčka postaje članica Evropske zajednice nakon diktature generala i odluka o njenom prijemu u članstvo donosi se upravo radi pomoći razvoju demokratije u ovoj državi - to nije ekonomska već politička odluka (štaviše, Komisija je u slučaju Grčke dala negativnu ocjenu, da bi Savjet njeno članstvo ipak prihvatio). Tako nastaje Evropa dvanaestorice, čime se broj država članica udvostručuje.
Tako je i u slučaju Španije i Portugalije 1986. godine, poslije Franka i poslije fašističke diktature i Portugalija ulazi u EU, ali ovoga puta do proširenja dolazi mnogo lakše nego u slučaju Grčke, jer je ovdje riječ o zapadnoevropskim katoličkim državama, s jakom tradicionalnom vezom s ostatkom zapadne Evrope, za razliku od Grčke. Grčka, Španija i Portugalija su bure bez dna za EU. Različiti programi pomoći i fondovi su izmišljani da bi se ovim državama pomoglo. Irska je ulazila u ovu grupu, ali su Irci vrlo pametno iskoristili pomoć koju su dobijali, Španija i Portugalija su u nekim svojim regionima postale veoma uspješne, posebno Portugalija koja se okrenula turizmu, ali Grčka konstantno predstavlja taj ekonomski problem, a često i politički. Jedna pikanterija: nijesmo mi izmislili prepakivanje šećera već Grci, a oni su u nama našli dobrog učenika. Oni su zapravo pokazali šta znači balkanska država u Evropskoj zajednici. Grčka predstavlja problem i oko pregovora s Makedonijom i to je jedna od prepreka koja Makedoniji stoji na putu u EU.
Uvećane Zajednice su zahtijevale institucionalne reforme, a zaokruživanje jedinstvenog tržišta tražilo je lakše načine donošenja odluka, što je otežavao princip jednoglasnosti. Zbog toga se u oblasti kreiranja jedinstvenog tržišta uvodi sistem kvalifikovane većine, uz korištenje ponderacije ili odmjeravanja glasova. Jedinstvenim evropskim aktom jača i uloga Evropskog parlamenta, zbog činjenice da je on jedini direktno izabran organ Zajednica, i zbog rješavanja pitanja “demokratskog deficita’’, kako bi evropska integracija dobila podršku građana država članica. Ovim Ugovorom se Evropskom parlamentu dodjeljuje značajnija uloga u procesu donošenja odluka, tako što se u zakonodavni proces unosi procedura saradnje. Ta procedura zahtijeva da kod određenih pitanja odluke donose i Savjet i Parlament; međutim, u ovom momentu Parlament još uvijek nije potpuno ravnopravan u legislativnom smislu, jer u slučaju neslaganja između ova dva organa odluku ipak može donijeti sam Savjet.
Kraj osamdesetih i početak devedesetih godina za Evropske zajednice donosi velike izazove, kako na unutrašnjem tako i na međunarodnom planu. Što se unutrašnjih procesa tiče, ključna tema za raspravu je upravo demokratski deficit i način jačanja uloge Evropskog parlamenta. Evropska zajednica počinje sve više da govori o monetarnoj integraciji, odnosno o ekonomskoj i monetarnoj uniji. I neke nove politike postaju oblasti zajedničkog djelovanja EU, kao što je recimo socijalna politika ili oblast zajedničkog usaglašavanja i postizanja minimuma standarda. Praktično, Evropska komisija, koja je zadužena da definiše standarde u oblasti socijalne politike, vrši analizu - u saradnji sa državama članicama - minimuma zajedničkih standarda u oblasti, recimo, radnog vremena u Evropi. Kada ustanovi šta je to minimum, odnosno pravilo, donosi se uredba, obavezujući akt EU u kojem se kaže da države članice moraju ustanoviti radnu nedjelju određenog broja sati u svojoj državi. Time se utvrđuje da države članice mogu da smanje broj radnih časova u toku nedjelje, ali ne mogu da ga povećaju, jer je ovo standard uobičajen u Uniji. Nove oblasti koje Zajednica konstatuje kao zajedničke su i zaštita životne sredine, istraživanje i razvoj, regionalna politika, i druge.
Što se izazova na međunarodnom planu tiče, uticaj na Evropu je jako značajan. Ovo je vrijeme kada se Hladni rat približava svom kraju, što je konačno i označeno padom Berlinskog zida 1989. godine. Time se otvara pitanje nove budućnosti Evrope, sada više ne kao prostora u kome se nalazi razdjelnica Istoka i Zapada, već prostora u kojem će Istok i Zapad moći aktivno sarađivati.
Direktne posljedice na EU imalo je ujedinjenje Njemačke 1990. godine, koja je direktno nastavila svoje članstvo. Troškove ujedinjenja snosila je sama Njemačka i zbog toga ona ima problema u Paktu stabilnosti Unije, jer ne može da zadrži svoj budžet na nivou kakav bi odgovarao kriterijumima konvergencije, što joj stvara probleme i s Evropskom centralnom bankom.
Još jedan uticaj je jako značajan, a tiče se SAD-a. Zemlje centralne i istočne Evrope, koje nakon kraja Hladnog rata zapravo dobijaju svoju novu suverenost, sada se okreću od Sovjetskog Saveza ka Evropskim zajednicama, i već početkom devedesetih godina ističu svoju opredijeljenost za članstvo u Evropskim zajednicama. U tome imaju ogromnu podršku SAD-a, koje tjeraju Evropsku zajednicu da pronađe odgovor na novi odnos snaga u čitavoj Evropi. Taj uticaj će stvoriti jednu novu politiku Evropske zajednice - politiku proširenja. Na osnovu ove politike definišu se instrumenti kojima se pomaže proces tranzicije u zemljama centralne i istočne Evrope, i to u vrijeme kada su one pridružene Evropskoj uniji, kada se pripremaju za članstvo, kada su kandidati i kada pregovaraju za članstvo. To je politika proširenja koja i danas postoji, neprestano se usavršava, a danas se primjenjuje na zemlje zapadnog Balkana, zemlje kandidate, među kojima je i Turska.
Zbog svih ovih spoljnih i unutrašnjih uticaja otvaraju se razgovori o novoj reviziji osnivačkih ugovora, svega pet godina nakon usvajanja Jedinstvenog evropskog akta. S obzirom na obim pitanja koja su u međuvremenu otvorena, dogovor država članica je bio da se pregovori vode na dvije posebne međuvladine konferencije - jedna bi se bavila pitanjima ekonomskih integracija i cilj će joj biti formiranje ekonomske i monetarne unije, a druga će se baviti pitanjima “političke unije’’. I dok je u slučaju monetarne i ekonomske unije mandat pregovarača bio veoma precizan, u domenu političke unije znalo se samo da je riječ o oblastima spoljne politike, bezbjednosti i pravosuđa i unutrašnjih poslova, ali se nije znalo na koji način će ova pitanja biti regulisana. Rezultat ove dvije međuvladine konferencije je Ugovor iz Mastrihta, koji je usvojen 1992. godine. Ovaj Ugovor predstavlja reviziju Ugovora o Evropskoj ekonomskoj zajednici (koja je preimenovana u Evropsku zajednicu), Ugovora o Euroatomu i Ugovora Zajednice za ugalj i čelik, i unosi novi Ugovor o Evropskoj uniji.
Od Mastrihta Evropska unija počiva na tri stuba: prvi stub predstavlja oblast integracije koju čine tri Evropske zajednice; drugi stub je zajednička spoljna i bezbjednosna politika i treći stub je Saradnja u oblasti pravosuđa i unutrašnjih poslova, a zasnivaju se na međuvladinoj saradnji. Tako novonastala Evropska unija nije prost skup tri Zajednice, već tri Zajednice dopunjene instrumentima saradnje u dvije nove oblasti. Ona ima hibridni karakter, jer objedinjuje nadnacionalna obilježja i tipično djelovanje međuvladinih organizacija.
Ovim Ugovorom se kreira ekonomska i monetarna unija i produbljava se unutrašnje tržište. Prvi put se u jednu međunarodnu organizaciju uvodi i pravo državljanstva ili građanstva – kreira se kategorija građana EU, koja se zasniva na državljanstvu država članica. Građanin EU je samo ono lice koje ima državljanstvo neke od država članica EU, i može da uživa neka prava kao što su pravo slobodnog kretanja na teritorijama svih država članica, pravo nacionalnog tretmana na toj teritoriji (osnivanje preduzeća, pravo na zapošljavanje, pravo na studiranje...), pravo glasa na direktnim izborima za Evropski parlament u bilo kojoj od država članica EU, kao i pravo međusobne diplomatske zaštite.
Nakon neformalnog proširenja, kada članica Unije postaje Istočna Njemačka samim činom ujedinjenja, četvrto proširenje iz 1995. godine, kada u EU ulaze Austrija, Finska i Švedska, gotovo je bezbolno. Ove zemlje su bile članice EFTA i pošto su EU i EFTA 1992. godine zaključile Sporazum o jedinstvenom ekonomskom prostoru, na osnovu kojeg su njihove članice bile obavezne da usklađuju svoje ekonomske, pravne i političke sisteme, ove tri države nijesu imale nikakvih problema prilagođavanjem, niti je Unija imala problema da ih akomodira.
Unija od 15 država članica suočava se sa značajnim problemima koji se posebno odnose na zastoje u funkcionisanju organi na isti način kao u doba kada je bilo svega šest članica. Zbog toga Unija intenzivira svoj stalni proces institucionalnih reformi, koji je sada ojačan i zbog produbljavanja integracije i zbog njenog proširenja. Tokom 1997. godine, suočena s problemom članstva zemalja centralne i istočne Evrope, Unija sve češće postavlja pitanje kako zaokružiti Evropu ili šta su granice Evrope; sastavni dio tog pitanja je i odnos s državama Balkana. Upravo kao segment regionalne politike, Unija počinje da razvija jedan novi proces, koji svoj konačni okvir dobija tek 1999. godine - to je proces stabilizacije i pridruživanja, koji se potpuno zasniva na iskustvima pridruživanja zemalja centralne i istočne Evrope, te Kipra i Malte, ali je dizajniran za države zapadnog Balkana. Već tada se signalizira da EU mora u svoja razmišljanja o budućnosti uključiti i Balkan, jer je to i geostrategijski i geoekonomski zaokružen prostor Unije.
Nova revizija osnivačkih ugovora Zajednica i Unije usvaja se u Ugovoru iz Amsterdama 1997. godine. Iako se od njega puno očekivalo, on nije donio previše novina i ni na jedno ključno pitanje nije uspio da pruži precizan odgovor. Najveća novinu koju donosi ovaj Ugovor jeste konsolidacija i prenumeracija pravnih akata: naime, ogromnu zbirku različitih akata, osnivačkih akata, revizije koju donosi Jedinstveni evropski akt, pa i revizije iz Ugovora iz Mastrihta, Ugovor iz Amsterdama je prečistio, a članovim dao nove brojeve. U oblasti zajedničke spoljne i bezbjednosne politike uvodi se kao vrsta odluke zajednička strategija. Do tada se međusobna saradnja država članica zasnivala na zajedničkim stavovima, a ova novina znači mogućnost zajedničkog djelovanja i ativnosti u drugom stubu Unije.
Dolazi do institucionalizacije nove ličnosti, Visokog predstavnika EU za spoljnu i bezbjednosnu politiku, koji treba da koordinira stav Unije prema svijetu. Veoma bitna činjenica jeste uvođenje pojačane saradnje, koncepta koji podrazumijeva da države, koje to žele i mogu, mogu brže da napreduju u međusobnom povezivanju u domenu zajedničke spoljne i bezbjednosne politike. Nažalost, pojačana saradnja od momenta njene inauguracije do danas nikada nije korišćena. Što se saradnje policije tiče, ona je od generalnog koncepta - “policijska i pravosudna saradnja’’ - koji je dobila Ugovorom iz Mastrihta, sada dobila konkretniji sadržaj - “saradnja policija i pravosuđa u krivičnim stvarima’’. To je uspostavljanje međudržavne saradnje u jednom užem domenu; međutim, jedan dio ranijeg trećeg stuba postaje oblast integracije i dio Ugovora o EZ pod nazivom Vize, azil, imigracija i druge politike u vezi s imigracijom. Tako politike viza, politike azila i politike imigracije postaju integrativne, i definiše ih Evropska zajednica, kroz proces odlučivanja koji se naziva komunitarna metoda odlučivanja.
Međutim, Ugovor iz Amsterdama nije donio previše novina, a ostalo je puno neriješenih stvari, kao što je produbljivanje integracija, proširenje članstva i kako tome prilagoditi institucionalnu strukturu. Zbog toga se 2001. godine usvaja nova revizija osnivačkih ugovora, Ugovor iz Nice (stupio je na snagu 2003. godine i ovo je trenutno važeći Ugovor EU).
Ovaj Ugovor unosi dosta novina što se tiče institucionalnih pitanja. Najprije, mijenja se broj članova Komisije, koja danas ima 25 članova – za svaku državu jedan član Komisije. Takođe je postignut dogovor da se nakon 2005. godine počne s izborom članova Komisije na taj način što će jedan broj članova Komisije imati portfelje i učestvovati u glasanju, dok drugi neće imati svoju oblast djelovanja. To je veliki politički problem - kako napraviti sistem rotacije, kako odrediti iz koje države prvi članovi neće imati svoj portfelj. Istovremeno s ovom izmjenom jača uloga predsjednika Komisije, u tom smislu što on predlaže članove Komisije i može da zahtijeva od člana Komisije da se povuče sa svog mjesta. Novina je i dvostruka ponderacija glasova u Savjetu ministara: za odluku mora da glasa 72% država članica, a da bi odluka bila donijeta kvalifikovanom većinom, tih 72% glasova mora predstavljati 63% stanovnika država članica. U nekim slučajevima mora se ispuniti i treći uslov, a to je da tih 72% glasova i 63% stanovnika bude iz najmanje 12 država članica. To je izuzetno komplikovan proces odlučivanja, pa zato danas Savjet djeluje uglavnom na osnovu konsenzusa. Takođe se povećava broj mjesta u Evropskom parlamentu – Ugovor iz Nice je broj od 700 poslanika povećao na 732, tako da su uračunate i nove države članice (njih 10).
Dalji razvoj u ovom procesu jeste formiranje Konvencije o budućnosti EU (2002. godine), kao posebnog međunarodnog foruma na kojem se po prvi put na najširi mogući način (okupljajući i predstavnike država članica i predstavnike država kandidata, nečlanica i institucija i stručnih lica) raspravljalo o Nacrtu ugovora o Ustavu EU. Veoma je bitno istaći da se čak ni u nazivu ne potencira da je riječ o ustavu, već o međudržavnom ugovoru o konstituciji i izgledu EU. Ovaj Nacrt sakuplja sve odredbe koje su do sada donijete i obrazuje jedan jedinstven dokument. Ovo nije ustav, jer ne ustanovljava novi politički entitet ili federaciju, već je ipak riječ o međudržavnom ugovoru. On donosi neke novine, kao što je, recimo, činjenica da EU po prvi put postaje pravno lice. Takođe, Ugovor o Ustavu unosi preciznu podjelu nadležnosti na isključive nadležnosti Unije, država članica, i tzv. zajedničke nadležnosti. Nakon prihvatanja teksta Ugovora o Ustavu EU (decembar 2004. godine) ostaje još ratifikovanje od strane građana Unije. To je velika novina s kojom se Unija danas suočava: po prvi put u svojoj istoriji ovaj projekat elita zavisi od ‘običnog čovjeka’, koji na referendumu treba da odluči o njenoj budućnosti.
Na kraju se logično postavlja pitanje: “Šta će se dešavati sjutra?’’ Mnogo je nedoumica u odnosu na budućnost Ustava, na način na koji će Unija funkcionisati sa 25 država članica, na mogućnosti njenog daljeg širenja... Danas, takođe, u Evropi ne postoje političari kakvi su bili De Gol, Tačerova, Mone, Šuman i Miteran, koji su imali svoje vizije o Evropi. To je ono što Evropi danas nedostaje – vizija, stav šta će s njom biti u bližoj ili daljoj budućnosti.
Autor teksta je prof. dr Tanja Miščević sa Fakulteta političkih nauka Univerziteta u Beogradu
Tekst je izvod iz "Priručnika za Školu evropskih integracija"